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《全國檢察機關、市場監管部門、藥品監管部門落實食品藥品安全“四個最嚴”要求專項行動工作方案》全文

為深入貫徹落實習近平總書記關于食品藥品安全四個最嚴要求(最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責)和中央有關決策部署,最高人民檢察院、國家市場監督管理總局、國家藥品監督管理局決定自20199月至202012月聯合開展全國檢察機關、市場監管部門、藥品監管部門落實食品藥品安全四個最嚴要求專項行動。現制定工作方案如下。

 

一、工作目標

   (一)嚴字當頭,震懾有力。檢察機關要充分履行審查逮捕、審查起訴、提出抗訴等職能,依法快速辦理一批危害食品藥品安全犯罪案件,嚴厲懲治一批犯罪分子;要充分履行民事公益訴訟檢察職能,依據授權探索建立食品藥品安全領域民事公益訴訟懲罰性賠償制度,加大違法者違法成本,讓違法犯罪者付出付不起的代價。市場監管部門、藥品監管部門要依法從嚴從快查辦危害食品藥品安全行政違法案件,涉嫌犯罪一律移交公安司法機關追究刑事責任,保持對食品藥品安全違法行為的嚴打高壓態勢。

   (二)精準監督,形成合力。檢察機關要加強立案監督,推動有案不移、有案不立、以罰代刑等問題的有效解決,促進行政執法和刑事司法銜接機制的落實與完善,發揮立案監督職能,促進公安機關依法行使偵查權;要加強行政訴訟監督,特別是行政非訴執行監督,監督行政決定及時得到執行,促進行政機關依法行政和人民法院公正司法;要加強行政公益訴訟,督促相關行政機關依法履行監管職責,確保食品藥品安全法律法規統一正確實施。市場監管部門、藥品監管部門應堅持守土有責、履職盡責,完善體制,嚴格落實屬地管理責任,加強同司法機關聯系配合,強化對下級指導協調、監督和檢查,形成內外聯合,上下合力,確保四個最嚴要求有效落實。

   (三)移送線索,深挖幕后。檢察機關在辦理案件中,要注意發現并移送一批職務犯罪和涉黑涉惡違法犯罪線索,鏟除犯罪滋生的土壤。市場監管部門、藥品監管部門要充分發揮市場監管職能優勢,主動作為,有案必查,查案必實,認真梳理、依法移送在舉報投訴及案件辦理中發現的涉黑涉惡違法犯罪線索,促進深入推進掃黑除惡專項斗爭。

   (四)堵漏建制,預防違法犯罪。檢察機關要通過制發檢察建議,積極參與社會治理,有效促進依法行政,及時堵塞制度管理漏洞。市場監管部門、藥品監管部門要嚴格執行行政處罰法、《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》等法律法規規章,規范辦案行為,統一裁量基準,完備執法裝備,防范辦案風險,不斷完善查辦案件管理制度。檢察機關、市場監管部門、藥品監管部門要加強教育宣傳,提高人民群眾食品藥品安全意識和遵紀守法意識,及時發現、舉報違法犯罪行為,預防和減少違法犯罪。

 

二、工作重點

(一)案件查辦重點內容

  危害食品藥品安全的犯罪主要涉及刑法分則第三章第一節生產、銷售偽劣商品罪中有關危害食品藥品安全的犯罪以及第八節中與危害食品藥品安全有關的虛假廣告罪、非法經營罪等。檢察機關、市場監管部門、藥品監管部門以及其他監管職能部門應圍繞上述罪名,重點辦理如下違法犯罪案件:發生在校園及其周邊、餐飲聚集區、農貿批發市場、種養殖生產基地、菜籃子產品主產區、農村和城鄉接合部、食品和副食品批發市場、冷庫物流中心等區域的;呈現規模化、組織化、鏈條化的;涉及嬰幼兒食品和藥品的;利用網絡、電商平臺、社交媒體、電視購物欄目等實施的;人民群眾反映強烈、社會影響惡劣、輿論高度關注的;等等。

(二)法律執行重點內容

  檢察機關要加強對食品藥品安全領域行政非訴執行的監督,對行政機關作出罰款、沒收違法所得、沒收違法生產經營的食品、沒收違法生產銷售的藥品等行政處罰決定后申請人民法院強制執行的,重點監督糾正法院應當受理而不予受理,應當準予執行而不準予執行以及怠于執行等問題。市場監管部門、藥品監管部門要嚴格執行行政強制法等法律規定,對作出行政處罰決定后,當事人在法定期限內不履行義務的,事先催告當事人履行相關義務。經催告,當事人逾期仍不履行行政處罰決定,且無正當理由的,應依法申請人民法院強制執行,有效維護行政機關履行行政執法職能的權威性,確保行政處罰執行到位。

(三)公益訴訟重點內容

  檢察機關圍繞保障千家萬戶舌尖上的安全公益訴訟專項監督方案提出的三個方面19項食品安全監督工作重點,聚焦校園及周邊、網絡餐飲等突出問題,加大辦案力度。根據最高人民檢察院《關于深化保障千家萬戶舌尖上的安全專項檢察監督活動的通知》要求,積極回應群眾訴求和社會關切,重點關注保健食品藥品虛假宣傳、假冒偽劣等7類問題。各地檢察機關要緊盯問題嚴重的領域、區域,立足本地實際,確定具體工作重點,必要時,可以開展小專項活動。市場監管部門、藥品監管部門應當主動與檢察機關溝通,不斷完善食品藥品安全行政執法與公益訴訟銜接工作機制,對檢察機關提出的檢察建議認真研究落實并按期回復,依法履行職責,共同把建議做成剛性、做到剛性,形成食品藥品安全保護合力。

(四)處罰到人重點內容

  強化資格罰,法律法規規定禁止違法犯罪的自然人在一定期限內從事食品藥品生產經營活動,或者從事食品藥品安全管理工作的,要對違法企業及其法定代表人、實際控制人、主要負責人等直接負責的主管人員和其他直接責任人員進行嚴厲處罰,實行從業禁止、終身禁業,對再犯從嚴從重進行處罰,將其依法依規納入黑名單,對其實施聯合懲戒,并向社會公開,接受社會監督。

(五)行刑銜接重點內容

  認真落實原食品藥品監管總局、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院、國務院食品安全辦《關于印發食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法的通知》各項要求,做好行政執法與刑事司法的銜接。建立健全銜接機制,明確違法行為的構成要件、移送的基本要求,統一取證標準。對涉嫌犯罪的違法案件,要主動與公安機關溝通,及時將達到行政拘留等治安管理處罰標準或者涉嫌犯罪的案件移送公安機關處理。檢察機關、公安機關在辦理危害食品藥品安全犯罪案件中商請市場監管部門、藥品監管部門提供檢驗、認定意見的,相關市場監管部門、藥品監管部門要積極協調有關機構,及時提供意見。對司法機關追究刑事責任的案件,各級市場監管部門、藥品監管部門要及時依法作出相應的行政處罰。加快推進行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺建設,逐步實現涉嫌犯罪案件的網上受理、網上移送、網上監督。

 

三、工作措施

  (一)充分發揮批捕、起訴職能,強化偵查監督、審判監督。檢察機關對符合批捕、起訴條件的要依法快捕、快訴,及時糾正漏捕、漏訴,加強證據合法性審查,盡早解決證據合法性爭議及證據瑕疵問題,做到案件定性準確,量刑建議恰當;必要時開展補充偵查;對法院量刑畸輕、輕緩刑適用不當的及時提出抗訴,確保政治效果、法律效果、社會效果的有機統一。

  (二)高度重視案件線索摸排核查,加強立案監督。檢察機關要廣辟信息渠道,大力拓寬線索來源,如通過分析大數據、設立輿情信息觀察員關注輿情,深挖行刑銜接信息共享平臺信息,發揮各地檢察機關與公安機關的刑事案件信息共享機制作用,走訪受理消費者投訴的機構和信訪部門,會同市場監管部門、藥品監管部門和公安機關對重點區域、領域開展排查等方式發現線索。要認真調查核實線索,及時建議行政執法機關移送、監督公安機關立案偵查危害食品藥品安全犯罪案件。對于經監督立案的,要加強跟蹤督促,防止立而不偵、久偵不決。市場監管部門、藥品監管部門制定統一的投訴舉報處理辦法和工作規則,暢通舉報投訴渠道,鼓勵知情人舉報食品藥品生產、銷售等環節中的違法行為,拓寬案件線索來源渠道。落實舉報獎勵制度,充分發揮社會監督作用,經調查并實施行政處罰的,按照有關規定給予獎勵。加強對舉報人的保護,對打擊報復舉報人的,要依法嚴肅查處。對惡意舉報非法牟利的行為,要依法嚴厲打擊。

  (三)充分發揮檢察建議作用,堵塞監管漏洞。檢察機關對辦案中發現的社會管理漏洞等問題,要按照《人民檢察院檢察建議工作規定》要求,適時有針對性地制發檢察建議,并積極督促和支持配合被建議單位落實檢察建議,對逾期未回復或者處理結果不當的,依法提請上級檢察機關跟進監督;對發現的共性問題及時分類梳理,加強類案監督,充分發揮監督一案,影響一片的監督效果;上級檢察機關要加強督辦指導,確保監督效果。最高人民檢察院將開展全國檢察機關維護食品藥品農資安全優秀檢察建議評選。同時,通過制定司法解釋、提出立法建議等,推動法律制度進一步完善。

  市場監管部門、藥品監管部門要高度重視檢察機關制發的檢察建議,彼此建立良性互動機制,重點在案件查辦程序不合法合規、處罰到人不到位以及監管存在漏洞等方面進行自我糾錯,查漏補缺,加強對危害食品藥品安全違法行為的打擊,共同維護人民群眾身體健康和生命安全。

  (四)充分發揮公益訴訟職能,促進依法行政。各地檢察機關要把食品藥品安全領域公益訴訟案件的辦理作為優化訴訟結構的重要路徑。要加強與人民法院的溝通協調,依據授權探索提出懲罰性賠償訴訟請求,共同將食品藥品安全民事公益訴訟案件指定基層檢察院、法院辦理。要注意從食品藥品安全國家標準具有的通識性特點入手,充分運用勘驗取得的影像、實物等證據和專家意見來證明違法行為,減少可省略的司法鑒定。對于提起公訴的危害食品藥品安全犯罪案件,經審查認定危害公共利益的,要同時提起刑事附帶民事公益訴訟。認真落實《全國檢察機關公益訴訟回頭看專項活動工作方案》要求,重點排查食品藥品安全領域行政訴前案件是否存在虛假整改、糾正違法不實、事后反彈回潮等問題,充分運用政治智慧和監督智慧,促進行政機關依法履職,依法起訴一批未整改到位的行政公益訴訟案件。對于侵害弱勢群體權益的,探索開展支持起訴工作。

  市場監管部門、藥品監管部門對行政公益訴訟訴前檢察建議反映的監管問題,不回避不護短不遮丑,認真分析梳理同類問題產生原因、解決問題的長效機制,依照復函內容有針對性開展整改工作,從源頭預防、查堵監管漏洞,確保整改取得實效。各地市場監管部門、藥品監管部門應當主動與檢察機關建立案件線索移送、信息共享,重大案件聯合調查和回訪,專業標準領域技術支撐以及交流學習等銜接工作機制,將司法手段和行政手段有效對接,形成食品藥品安全保護合力。

  (五)加大指導和督辦力度。上級檢察機關要加強對下級檢察機關指導,研究解決工作中存在的困難和問題。各省級人民檢察院要帶頭督辦一批人民群眾反映強烈、社會危害嚴重的重大案件。必要時,可以會同市場監管部門、藥品監管部門、公安機關聯合督辦、現場督導。最高人民檢察院將重點督辦一批社會關注度高、影響大的案件,并適時派員赴現場進行辦案指導。市場監管部門、藥品監管部門加強對涉及區域性、系統性危害食品藥品安全案件查辦的指導,加大督查督辦力度,保證案件定性、適用法律、裁量標準的統一。辦案單位應當定期向上級市場監管部門、藥品監管部門報送案件查處進展情況,及時報告案件調查終結報告,隨時報告重大情況。對案件查處不力、地方保護嚴重、行刑銜接不暢等情形,予以批評通報。

  (六)加強溝通協調,實現多贏共贏。各級檢察機關內部,檢察長要靠前指揮,統籌調配力量,發揮刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察、未成年人檢察、控告檢察、新聞宣傳等部門的職責作用,相互支持配合,打好整體戰,加強信息交流。同時,檢察機關、市場監管部門、藥品監管部門要注重加強協作配合,既要開展個案協作,也要加強銜接機制建設,完善信息交流,案件通報、聯席會議等機制,形成打擊危害食品藥品安全犯罪的高壓態勢。檢察機關要主動商請參加食品藥品安全督查等執法活動,積極爭取共享食品藥品執法檢查報告、有關控告舉報材料等信息資源,形成執法司法合力;要及時介入重大疑難案件的偵查工作,引導偵查機關全面收集、固定證據;辦案過程中發現涉嫌職務犯罪、涉黑涉惡違法犯罪線索的,要及時將線索移送相關部門。檢察機關、市場監管部門、藥品監管部門通過召開聯席會議,通報查處違法犯罪行為以及聯動工作的有關情況,總結聯動成果,交流聯動經驗,分析聯動問題,探討解決辦法并明確議定事項。

  (七)切實提升執法能力建設。各地檢察機關要認真組織或者參與有關部門開展的專門性培訓,檢察人員要積極適應重構性機構改革的新形勢新要求,熟悉掌握食品藥品安全領域知識,全面提高辦理相關案件的審查批捕、審查起訴、公益調查、出庭公訴和監督能力。要注意總結經驗做法,積極研究實踐中出現的新情況新問題。對于工作中發現的問題和難點,加強研究,統一認識,利用好檢答網平臺,需要通過司法解釋等予以解決的,研究后形成書面材料報送最高人民檢察院。最高人民檢察院將會同有關部門加強個案指導和調查研究,適時出臺相關指導性意見或者司法解釋。

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